Þurfti Bjarkey að leyfa Hval að skjóta 128 langreyðar?: „Ég mun ekki gefa út nýjan kvóta”
Bjarkey Gunnarsdóttir matvælaráðherra rökstuddi þá ákvörðun sína að gefa út veiðileyfi til Hvals hf til að veiða langreyðar með því að hún væri bundin að lögum. Ráðherra getur hins vegar ákveðið að gefa ekki út hvalveiðikvóta jafnvel þó að Hvalur hf. hafi almennt leyfi til hvalveiða.
Ísland heimilaði ekki hvalveiðar í 21 ár frá 1985 til 2006 jafnvel þó að sömu lög um hvalveiðar og nú eru gildi hafi verið í gildi þá. Ástæðan fyrir þessu var sú að Ísland taldi sig vera bundið af samþykkt Alþjóðahvalveiðiráðsins um bann við hvalveiðar á þessum tíma en svo breyttist þetta þegar Einar Kr. Guðfinnsson, þáverandi sjávarútvegsráðherra, heimilaði hvalveiðar þetta ár.
Þessi ákvörðun ráðherrans var matskennd. Sú ákvörðun Einars næstu tvö árin á eftir að gefa ekki út hvalveiðikvóta vegna þess að ekki væri markaður fyrir kjötið var líka matskennd og byggði á markaðsrökum.
Í frétt Reuters um þessa ákvörðun Einars Guðfinnsonar að gefa ekki út hvalveiðikvóta árin 2007 og 2008 var haft eftir honum. „Ég mun ekki gefa út nýjan kvóta fyrr en markaðsaðstæður fyrir hvalkjöt hafa batnað og leyfi fæst til að flytja hvalaafurðir til Japans. […] Hvalveiðiðnaðurinn, líkt og allur annar iðnaður, verður að líta lögmálum markaðarins. Ef það er engin hagnaður af starfseminni þá eru engar forsendur fyrir því að halda áfram að drepa hvali.”
Í þessum tilfellum gat ráðherra því ákveðið að annars vegar gefa hvalveiðikvóta til Hvals hf. og hins vegar að gefa ekki út hvalveiðikvóta til sama fyrirtækis á grundvelli matskenndra, pólitískra ástæðna. Þrátt fyrir að lög um hvalveiðar frá árinu 1949 hafi einnig verið í gildi á þeim tíma.
Tvíþætt ákvörðun Bjarkeyjar
Bjarkey Olsen Gunnarsdóttir gaf í gær Hval hf. veiðileyfi til hvalveiða og kvóta upp á 128 dýr fyrir þessa vertíð – veiðar á langreyðum fara fram á sumrin – og rökstuddi það með því að vísa til þess að hún væri bundin af hefð, lögum og reglum í málinu og að hún yrði að heimila veiðarnar og gefa út kvóta. Þetta sagði Bjarkey vera staðreynd málsins, óháð því hvaða pólitísku sannfæringu hún sjálf kann að hafa. „Það væri heldur ekki gott ef það væri alltaf þannig að það gæti allt verið eftir manns eigin höfði. Þess vegna erum við nú með lög og reglur.“
Bjarkey var því að gera tvennt í gær: Annars vegar að veita Hval hf veiðileyfi til að veiða lengreyðar á vertíðinni, til eins árs, og jafnframt að gefa út veiðikvóta fyrir ákveðið mörg dýr á vertíðinni. Bjarkey hefði með öðrum orðum líka getað gefið Hval hf. leyfi til að veiða hvali, jafnvel til lengri tíma en eins árs, en jafnframt ákveðið að gefa ekki út hvalveiðikvóta með tilvísun til ákveðinna raka. Þetta er valdheimild sem sjávarútvegsráðherra hefur hverju sinni.
Kristján Þór Júlíusson, þáverandi sjávarútvegsráðherra, gaf út reglugerð árið 2019 sem sem heimilaði Hval hf. að veiða langreyðar til fjögurra ára, út árið 2023. Því var Hvalur hf. ekki með gilt veiðileyfi til að stunda þessar veiðar nú þegar Bjarkey ákvað að heimila veiðar á lengreyðum í eitt ár og gefa út kvóta.
Álit umboðsmanns undirliggjandi
Undirliggjandi í ákvörðunartöku Bjarkeyjar er álit umboðsmanns Alþingis frá því í janúar þar sem kann komst að þeirri niðurstöðu að sú ákvörðun Svandísar Svavarsdóttur, þáverandi matvælaráðherra Vinstri grænna, að heimila ekki hvalveiðar í fyrrasumar með útgáfu reglugerðar þess efnis. Bjarkey hefur vísað til þessa álits í svörum sínum um rökstuðning fyrir ákvörðuninni.
Niðurstaða Svandísar byggði á lögum um dýravernd en svört skýrsla Matvælastofnunar um hvalveiðar lá þá fyrir: „Ég hef tekið ákvörðun um að stöðva hvalveiðar tímabundið í ljósi afdráttarlauss álits fagráðs um velferð dýra,” sagði Svandís í tilkynningu um málið.
Hvalur hafði sem sagt leyfi til hvalveiða í fyrrasumar en matvælaráðherra ákvaða að heimila þær ekki með tilvísun til dýraverndarlaga. Munurinn á ákvörðun hennar þá og Bjarkeyjar nú er því að að Bjarkey er bæði að gefa út veiðileyfi fyrir Hval hf. og kvóta fyrir vertíðina.
Reglugerðin var gefin út einum degi áður en vertíð Hvals hf. átti að hefjast í fyrra. Í niðurstöðu Umboðsmanns sagði um reglugerð matvælaráðherra að hún hafi ekki verið í samræmi við lög: „Var það álit umboðsmanns að útgáfa reglugerðarinnar hefði ekki samrýmst kröfum um meðalhóf og þ.a.l. ekki verið í samræmi við lög að þessu leyti.“
Umboðsmaður taldi að hinn „skammi aðdragandi” á veiðibanninu hafi meðal annars haft slæmar afleiðingar fyrir Hval hf. og að heilt yfir hafi verið ákvörðun ráðherrans ekki verið í samræmi við lög um hvalveiðar. „Það var því álit umboðsmanns að ráðherra hefði við útgáfu reglugerðarinnar skort nægilega skýra stoð í 4. gr. laga um hvalveiðar, eins og sú grein yrði skýrð með hliðsjón af markmiðum sínum, lagasamræmi og grunnreglum stjórnskipunarréttar um vernd atvinnuréttinda og atvinnufrelsis.”
Það álitamál sem Umboðsmaður Alþingis var að taka afstöðu til snérist alls ekki um nákvæmlega sama hlut og Bjarkey er að taka afstöðu til nú jafnvel þó álitið sé undirliggjandi í ákvörðun Bjarkeyjar. Fyrra málið snerist ekki um almennt leyfi Hvals hf. til hvalveiða og heldur ekki um það hversu mikinn kvóta Hvalur hf. þurfi að fá.
Hins vegar má skilja álit Umboðsmanns Alþingis þannig að starfsemi Hvals hf. sé lögleg atvinnustarfsemi sem byggja á lögum um hvalveiðar og því eigi ríkisvaldið að veita fyrirtækinu leyfi til hvalveiða á grundvelli þeirra. Rök umboðsmanns birtast í orðum ráðherra ríkisstjórnarinnar um ákvörðun Bjarkeyjar.
Þetta þýðir hins vegar ekki nauðsynlega að ráðherra sé skylt að gefa út hvalveiðikvóta á hverju ári.
Bjarkey hefði ekki þurft að gefa út hvalveiðikvóta
Í ljós sögulegra fordæma, meðal annars ákvarðana Einars Guðfinnssonar er ljóst að ráðherra er ekki bundinn af því samkvæmt lögum að gefa út hvalveiðikvóta til Hvals hf. Þetta getur verið raunin jafnvel þó Hvalur hf. hafi gilt veiðileyfi. Bjarkey ráðherra hefði því getað sleppt því að gefa út hvalveiðikvóta til Hvals hf. og rökstutt það með ákveðnum hætti.
Ein leið sem matvælaráðherra hefði getað farið er að vísa til markaðsaðstæðna, líkt og Einar Kr. Guðfinnsson gerði árið 2007. Í dag, rétt eins og þá eru markaðsaðstæður fyrir hvalkjötið frá Íslandi erfiðar í Japan. Í fyrra var til dæmis birt skýrsla sem sýndi fram á 3 milljarða króna tap af hvalveiðum Hval hf. á árunum 2012 til 2020.
Kristján Loftsson hefur líka sjálfur talað um að það að markaðsaðstæður í Japan séu erfiðar og embættismannakerfið þar þvælist fyrir. Á þessum forsendum ákvað Kristján sjálfur að veiða engar langreyðar árið 2016 og sagði: „Við höfum bara verið í viðhaldsstörfum og verðum áfram fram í júní. Svo hættum við þessu bara, ef ekkert breytist hjá þeim í Japan. Embættismannakerfið í Japan er bara þannig að þeir þora ekki að breyta neinu. Stjórnmálamenn ráða nær engu í Japan, því það er embættismannakerfið sem stjórnar landinu.“
Ráðherra sjávarútvegsmála hefur því hverju sinni og á hverju ári talsverð valdheimildir, olnbogarými og svigrúm til að vega og meta hvort gefa eigi út hvalveiðikvóta til Hvals hf. eða ekki.
Eins og einn álitsgjafi Heimildarinnar segir: „Annars vegar snýst þetta um leyfi Hvals hf. til hvalveiða. Þetta er bara eins og leyfi til rað reka ísbúð. Síðan hefur ráðherra gefið út reglugerð á hverju ári þar sem hann tilgreinir þann fjölda dýra sem má veiða á hverju ári og svo framvegis. Það sem Hvalur hf. geri núna er að sækja um endurnýjun á þessu leyfi. Jafnvel þó ráðherra hefði gefið út leyfið til fimm ára þá hefði ráðherra áfram haft heimildir samkvæmt lögum til að ákveða veiðar á hverju ári og þá hugsanleg sagt: Aðstæður eru þannig núna að það verða engar veiðar í ár. Reglugerðin tekur mið af aðstæðum hverju sinni en ekki veiðileyfið sjálft.”
Hvað þarf að gerast til að banna hvalveiðar?
Vinstri grænir, flokkur Bjarkeyjar Gunnarsdóttur, hefur lýst því yfir að flokkurinn vilji banna hvalveiðar en ráðherrar og stjórnendur flokksins hafa lýst því yfir ítrekað að Bjarkey verði að veita veiðileyfið.
Í viðtali við Morgunblaðið í gær sagði Guðmundur Guðbrandsson, formaður VG, til dæmis að Bjarkey væri bundin af stjórnarskránnni að veita Hval hf. veiðileyfið: „Þetta er ákvörðun sem hún tekur í samræmi við eitthvað sem hún verður að gera. Hún verður að gefa út leyfið samkvæmt stjórnarskrá. […] Auðvitað er mín pólitíska skoðun sú að við eigum að hætta hvalveiðum á Íslandi.“
Þessi skilningur Guðmundar, sem og annarra úr ríkisstjórnarflokkunum, virðist byggja á ályktunum þeirra á áliti Umboðsmanns Alþingis og snýst um veiðileyfið sem slíkt.
Bjarkey er hins vegar ekki bundin af stjórnarskrá í því að gefa út hvalveiðikvóta á hverju ári.
En hvað þarf að gerast til að yfirlýstur vilji Vinstri grænna að hvalveiðar verði bannaðar verði að veruleika? Til þess að af því megi verða þarf að breyta lögum um hvalveiðar frá 1949. Eins og einn álitsgjafi Heimildarinnar segir: „Það blasir náttúrulega við að Alþingi getur bannað hvalveiðar með lagasetningu þegar því hentar. Það þarf þá að afnema lögin eða breyta þeim. En í kjölfarið kæmi þá upp spurning um bótaskyldu ríkisins gagnvart Hval hf. en það er þá bara eitthvað sem þyrfti að skoða síðar með tilliti til eignarréttarákvæða stjórnarskrárinnar. Stjórnskipulega hefur Alþingi heimild til að banna starfsemi.“
1 Comment
Þurfti Bjarkey að leyfa Hval að skjóta 128 langreyðar?: „Ég mun ekki gefa út nýjan kvóta”
Bjarkey Gunnarsdóttir matvælaráðherra rökstuddi þá ákvörðun sína að gefa út veiðileyfi til Hvals hf til að veiða langreyðar með því að hún væri bundin að lögum. Ráðherra getur hins vegar ákveðið að gefa ekki út hvalveiðikvóta jafnvel þó að Hvalur hf. hafi almennt leyfi til hvalveiða.
Ísland heimilaði ekki hvalveiðar í 21 ár frá 1985 til 2006 jafnvel þó að sömu lög um hvalveiðar og nú eru gildi hafi verið í gildi þá. Ástæðan fyrir þessu var sú að Ísland taldi sig vera bundið af samþykkt Alþjóðahvalveiðiráðsins um bann við hvalveiðar á þessum tíma en svo breyttist þetta þegar Einar Kr. Guðfinnsson, þáverandi sjávarútvegsráðherra, heimilaði hvalveiðar þetta ár.
Þessi ákvörðun ráðherrans var matskennd. Sú ákvörðun Einars næstu tvö árin á eftir að gefa ekki út hvalveiðikvóta vegna þess að ekki væri markaður fyrir kjötið var líka matskennd og byggði á markaðsrökum.
Í frétt Reuters um þessa ákvörðun Einars Guðfinnsonar að gefa ekki út hvalveiðikvóta árin 2007 og 2008 var haft eftir honum. „Ég mun ekki gefa út nýjan kvóta fyrr en markaðsaðstæður fyrir hvalkjöt hafa batnað og leyfi fæst til að flytja hvalaafurðir til Japans. […] Hvalveiðiðnaðurinn, líkt og allur annar iðnaður, verður að líta lögmálum markaðarins. Ef það er engin hagnaður af starfseminni þá eru engar forsendur fyrir því að halda áfram að drepa hvali.”
Í þessum tilfellum gat ráðherra því ákveðið að annars vegar gefa hvalveiðikvóta til Hvals hf. og hins vegar að gefa ekki út hvalveiðikvóta til sama fyrirtækis á grundvelli matskenndra, pólitískra ástæðna. Þrátt fyrir að lög um hvalveiðar frá árinu 1949 hafi einnig verið í gildi á þeim tíma.
Tvíþætt ákvörðun Bjarkeyjar
Bjarkey Olsen Gunnarsdóttir gaf í gær Hval hf. veiðileyfi til hvalveiða og kvóta upp á 128 dýr fyrir þessa vertíð – veiðar á langreyðum fara fram á sumrin – og rökstuddi það með því að vísa til þess að hún væri bundin af hefð, lögum og reglum í málinu og að hún yrði að heimila veiðarnar og gefa út kvóta. Þetta sagði Bjarkey vera staðreynd málsins, óháð því hvaða pólitísku sannfæringu hún sjálf kann að hafa. „Það væri heldur ekki gott ef það væri alltaf þannig að það gæti allt verið eftir manns eigin höfði. Þess vegna erum við nú með lög og reglur.“
Bjarkey var því að gera tvennt í gær: Annars vegar að veita Hval hf veiðileyfi til að veiða lengreyðar á vertíðinni, til eins árs, og jafnframt að gefa út veiðikvóta fyrir ákveðið mörg dýr á vertíðinni. Bjarkey hefði með öðrum orðum líka getað gefið Hval hf. leyfi til að veiða hvali, jafnvel til lengri tíma en eins árs, en jafnframt ákveðið að gefa ekki út hvalveiðikvóta með tilvísun til ákveðinna raka. Þetta er valdheimild sem sjávarútvegsráðherra hefur hverju sinni.
Kristján Þór Júlíusson, þáverandi sjávarútvegsráðherra, gaf út reglugerð árið 2019 sem sem heimilaði Hval hf. að veiða langreyðar til fjögurra ára, út árið 2023. Því var Hvalur hf. ekki með gilt veiðileyfi til að stunda þessar veiðar nú þegar Bjarkey ákvað að heimila veiðar á lengreyðum í eitt ár og gefa út kvóta.
Álit umboðsmanns undirliggjandi
Undirliggjandi í ákvörðunartöku Bjarkeyjar er álit umboðsmanns Alþingis frá því í janúar þar sem kann komst að þeirri niðurstöðu að sú ákvörðun Svandísar Svavarsdóttur, þáverandi matvælaráðherra Vinstri grænna, að heimila ekki hvalveiðar í fyrrasumar með útgáfu reglugerðar þess efnis. Bjarkey hefur vísað til þessa álits í svörum sínum um rökstuðning fyrir ákvörðuninni.
Niðurstaða Svandísar byggði á lögum um dýravernd en svört skýrsla Matvælastofnunar um hvalveiðar lá þá fyrir: „Ég hef tekið ákvörðun um að stöðva hvalveiðar tímabundið í ljósi afdráttarlauss álits fagráðs um velferð dýra,” sagði Svandís í tilkynningu um málið.
Hvalur hafði sem sagt leyfi til hvalveiða í fyrrasumar en matvælaráðherra ákvaða að heimila þær ekki með tilvísun til dýraverndarlaga. Munurinn á ákvörðun hennar þá og Bjarkeyjar nú er því að að Bjarkey er bæði að gefa út veiðileyfi fyrir Hval hf. og kvóta fyrir vertíðina.
Reglugerðin var gefin út einum degi áður en vertíð Hvals hf. átti að hefjast í fyrra. Í niðurstöðu Umboðsmanns sagði um reglugerð matvælaráðherra að hún hafi ekki verið í samræmi við lög: „Var það álit umboðsmanns að útgáfa reglugerðarinnar hefði ekki samrýmst kröfum um meðalhóf og þ.a.l. ekki verið í samræmi við lög að þessu leyti.“
Umboðsmaður taldi að hinn „skammi aðdragandi” á veiðibanninu hafi meðal annars haft slæmar afleiðingar fyrir Hval hf. og að heilt yfir hafi verið ákvörðun ráðherrans ekki verið í samræmi við lög um hvalveiðar. „Það var því álit umboðsmanns að ráðherra hefði við útgáfu reglugerðarinnar skort nægilega skýra stoð í 4. gr. laga um hvalveiðar, eins og sú grein yrði skýrð með hliðsjón af markmiðum sínum, lagasamræmi og grunnreglum stjórnskipunarréttar um vernd atvinnuréttinda og atvinnufrelsis.”
Það álitamál sem Umboðsmaður Alþingis var að taka afstöðu til snérist alls ekki um nákvæmlega sama hlut og Bjarkey er að taka afstöðu til nú jafnvel þó álitið sé undirliggjandi í ákvörðun Bjarkeyjar. Fyrra málið snerist ekki um almennt leyfi Hvals hf. til hvalveiða og heldur ekki um það hversu mikinn kvóta Hvalur hf. þurfi að fá.
Hins vegar má skilja álit Umboðsmanns Alþingis þannig að starfsemi Hvals hf. sé lögleg atvinnustarfsemi sem byggja á lögum um hvalveiðar og því eigi ríkisvaldið að veita fyrirtækinu leyfi til hvalveiða á grundvelli þeirra. Rök umboðsmanns birtast í orðum ráðherra ríkisstjórnarinnar um ákvörðun Bjarkeyjar.
Þetta þýðir hins vegar ekki nauðsynlega að ráðherra sé skylt að gefa út hvalveiðikvóta á hverju ári.
Bjarkey hefði ekki þurft að gefa út hvalveiðikvóta
Í ljós sögulegra fordæma, meðal annars ákvarðana Einars Guðfinnssonar er ljóst að ráðherra er ekki bundinn af því samkvæmt lögum að gefa út hvalveiðikvóta til Hvals hf. Þetta getur verið raunin jafnvel þó Hvalur hf. hafi gilt veiðileyfi. Bjarkey ráðherra hefði því getað sleppt því að gefa út hvalveiðikvóta til Hvals hf. og rökstutt það með ákveðnum hætti.
Ein leið sem matvælaráðherra hefði getað farið er að vísa til markaðsaðstæðna, líkt og Einar Kr. Guðfinnsson gerði árið 2007. Í dag, rétt eins og þá eru markaðsaðstæður fyrir hvalkjötið frá Íslandi erfiðar í Japan. Í fyrra var til dæmis birt skýrsla sem sýndi fram á 3 milljarða króna tap af hvalveiðum Hval hf. á árunum 2012 til 2020.
Kristján Loftsson hefur líka sjálfur talað um að það að markaðsaðstæður í Japan séu erfiðar og embættismannakerfið þar þvælist fyrir. Á þessum forsendum ákvað Kristján sjálfur að veiða engar langreyðar árið 2016 og sagði: „Við höfum bara verið í viðhaldsstörfum og verðum áfram fram í júní. Svo hættum við þessu bara, ef ekkert breytist hjá þeim í Japan. Embættismannakerfið í Japan er bara þannig að þeir þora ekki að breyta neinu. Stjórnmálamenn ráða nær engu í Japan, því það er embættismannakerfið sem stjórnar landinu.“
Ráðherra sjávarútvegsmála hefur því hverju sinni og á hverju ári talsverð valdheimildir, olnbogarými og svigrúm til að vega og meta hvort gefa eigi út hvalveiðikvóta til Hvals hf. eða ekki.
Eins og einn álitsgjafi Heimildarinnar segir: „Annars vegar snýst þetta um leyfi Hvals hf. til hvalveiða. Þetta er bara eins og leyfi til rað reka ísbúð. Síðan hefur ráðherra gefið út reglugerð á hverju ári þar sem hann tilgreinir þann fjölda dýra sem má veiða á hverju ári og svo framvegis. Það sem Hvalur hf. geri núna er að sækja um endurnýjun á þessu leyfi. Jafnvel þó ráðherra hefði gefið út leyfið til fimm ára þá hefði ráðherra áfram haft heimildir samkvæmt lögum til að ákveða veiðar á hverju ári og þá hugsanleg sagt: Aðstæður eru þannig núna að það verða engar veiðar í ár. Reglugerðin tekur mið af aðstæðum hverju sinni en ekki veiðileyfið sjálft.”
Hvað þarf að gerast til að banna hvalveiðar?
Vinstri grænir, flokkur Bjarkeyjar Gunnarsdóttur, hefur lýst því yfir að flokkurinn vilji banna hvalveiðar en ráðherrar og stjórnendur flokksins hafa lýst því yfir ítrekað að Bjarkey verði að veita veiðileyfið.
Í viðtali við Morgunblaðið í gær sagði Guðmundur Guðbrandsson, formaður VG, til dæmis að Bjarkey væri bundin af stjórnarskránnni að veita Hval hf. veiðileyfið: „Þetta er ákvörðun sem hún tekur í samræmi við eitthvað sem hún verður að gera. Hún verður að gefa út leyfið samkvæmt stjórnarskrá. […] Auðvitað er mín pólitíska skoðun sú að við eigum að hætta hvalveiðum á Íslandi.“
Þessi skilningur Guðmundar, sem og annarra úr ríkisstjórnarflokkunum, virðist byggja á ályktunum þeirra á áliti Umboðsmanns Alþingis og snýst um veiðileyfið sem slíkt.
Bjarkey er hins vegar ekki bundin af stjórnarskrá í því að gefa út hvalveiðikvóta á hverju ári.
En hvað þarf að gerast til að yfirlýstur vilji Vinstri grænna að hvalveiðar verði bannaðar verði að veruleika? Til þess að af því megi verða þarf að breyta lögum um hvalveiðar frá 1949. Eins og einn álitsgjafi Heimildarinnar segir: „Það blasir náttúrulega við að Alþingi getur bannað hvalveiðar með lagasetningu þegar því hentar. Það þarf þá að afnema lögin eða breyta þeim. En í kjölfarið kæmi þá upp spurning um bótaskyldu ríkisins gagnvart Hval hf. en það er þá bara eitthvað sem þyrfti að skoða síðar með tilliti til eignarréttarákvæða stjórnarskrárinnar. Stjórnskipulega hefur Alþingi heimild til að banna starfsemi.“